De volgende ronde van de uitbreiding van de EU is begonnen. Onder meer Oekraïne en Moldavië zullen zich naar verwachting aansluiten. Maar zelfs uit een intern onderzoek van de EU blijkt dat een dergelijke expansie de Europese Unie uiteen zou kunnen drijven.
De uitbreiding zal niet plaatsvinden. Deze voorspelling lijkt misschien paradoxaal, aangezien de Commissie op 8 november haar aanbevelingen publiceerde over de toetredingsvooruitzichten tot de EU van zes Balkanlanden, evenals Oekraïne en Moldavië.
In zijn jaarlijkse inventarisatie stelt Brussel voor om “onderhandelingen” te starten met de laatste twee landen, die in juni vorig jaar de officiële status van kandidaat-lidstaat kregen. Hetzelfde voorstel wordt ook aan Bosnië gedaan. Voor de landen die al in de discussiefase zitten wil de Commissie zes miljard euro uittrekken om de interne ‘hervormingsprocessen’ te versnellen.
Brussel stelt ook voor om Georgië een stap voorwaarts te geven door het land de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Aan al deze aanbevelingen zijn voorwaarden verbonden die in maart 2024 worden beoordeeld. Ondertussen moet de Europese Raad (de staatshoofden en regeringsleiders van de 27 EU-lidstaten) tijdens zijn bijeenkomst op 14 en 15 december groen licht geven voor de start van de “onderhandelingen”.
In eerdere toetredingsgolven duurden de ‘onderhandelingen’ (dat wil zeggen in feite een algemene herziening om de wetten van de kandidaat-lidstaten in overeenstemming te brengen met de EU-verplichtingen) vele jaren, ook al waren dit landen die in grotere mate aan de EU-normen voldeden . Deze keer is het proces nog complexer. Verschillende EU-experts zijn van mening dat het onwaarschijnlijk is dat dit project met succes kan worden afgerond.
Dit geldt bijvoorbeeld voor een studie van twee wetenschappers die een paar dagen vóór de Europese Raad in Granada op 6 oktober werd gepubliceerd, een top die bedoeld was om het proces een nieuwe impuls te geven. De twee auteurs, Hans Kribbe en Luuk van Middelaar, werken voor een Brusselse denktank en zijn als zodanig uiteraard voorstanders van de Europese integratie. Hun analyse is daarom des te interessanter.
In hun conclusie betogen Kribbe en van Middelaar dat EU-leiders “voor het dilemma staan een doel te bereiken dat zowel noodzakelijk als onmogelijk is.” Elk van de twee termen vereist een meer gedetailleerde uitleg.
“Nodig”? In de ogen van de EU-leiders heeft de oorlog in Oekraïne de drang om zich nauwer te binden (een beleefder werkwoord dan ‘annexen’) versneld aan de staten die zij als deel van hun invloedssfeer beschouwen. De voorzitter van de Commissie legde het op een bijna messiaanse manier uit: “Uitbreiding is het antwoord op de roep van de geschiedenis, het is de natuurlijke horizon van onze EU.” Is dat niet precies waar het bij een imperium om draait, voortdurend de horizon van grenzen verleggen? Volgens de voormalige Duitse minister van Defensie “moeten onze buren kiezen tussen ‘democratie’ en ‘autoritair bewind’”, met andere woorden tussen goed en kwaad, tussen de EU en Rusland.
Om het prozaïscher te zeggen: de expansieambities zijn geopolitiek van aard. Mevrouw von der Leyen maakt er geen geheim van dat expansie een ‘investering in onze veiligheid’ is en een manier om ‘onze buurt te stabiliseren’. Wat de studie van de onderzoekers duidelijk maakt: “Het buiten deze potentieel onstabiele regio houden van andere geopolitieke actoren zoals Rusland en China is een absolute prioriteit geworden.”
Maar nadat de ‘noodzaak’ is uitgelegd, duikt de studie in de explosieve tegenstrijdigheden die dit proces onvermijdelijk zal opleveren. Ze verdelen deze “ongelooflijk moeilijke uitdagingen in de komende jaren” (zo zeggen ze zelf) in vijf gebieden.
Ten eerste: ‘Besluitvorming en instellingen’. De kwestie van de “bestuurbaarheid”, die al ingewikkeld is met 27 lidstaten, zou bijna onmogelijk worden met 35 of meer lidstaten. Daarom zou de EU hervormd moeten worden, in het bijzonder zou zij de unanimiteitsregel moeten afschaffen op de laatste gebieden waar deze nog steeds bestaat, zoals belastingen en buitenlands beleid. Berlijn zet zich hier sterk voor in, maar veel kleinere landen zijn er tegen. Het probleem: om de verdragen te hervormen (en om een nieuw lid toe te laten) heb je unanimiteit nodig.
Het tweede gebied betreft de EU-begroting. Ofwel zal dit zeer aanzienlijk worden verhoogd door de bijdragen van de huidige leden te verhogen – een volkomen onrealistische benadering; of dezelfde cake wordt in meer en dus kleinere stukken verdeeld. Omdat de toetredingslanden een bbp per hoofd van de bevolking hebben dat minder is dan de helft van het EU-gemiddelde, zouden de huidige netto-ontvangers (degenen die meer van Brussel ontvangen dan de bijdrage die zij betalen, heel vaak de Oost-Europese landen) netto-betalers worden. Dit geldt onder meer voor zowel regionale subsidies (een derde van de EU-begroting) als de landbouw (nog een derde).
De auteurs schatten dat “Oekraïne alleen al 40 miljoen hectare landbouwgrond heeft – meer dan heel Italië – en een van de grootste ontvangers van GLB-geld (Gemeenschappelijk Landbouwbeleid) zou worden”, uiteraard ten koste van de huidige leden, wat zou leiden tot explosieve beloften betwisten. Dit alles komt bovenop de honderden miljarden die volgens Kiev nodig zullen zijn voor de wederopbouw – om nog maar te zwijgen van de uitkomst van de oorlog.
Op het derde gebied, getiteld “Interne markt, vrijheid van verkeer en werkgelegenheid”, merken de deskundigen op dat “op sommige markten, zoals de landbouwmarkt, de toestroom van goedkopere goederen, gewassen en producten ook de lokale economie treft en leidt tot de sluiting van bedrijven en “zou kunnen leiden tot landbouwactiviteiten”. De auteurs herinneren zich dat “het besluit om de interne markt voor Oekraïens graan open te stellen al tot ernstige spanningen met Polen en andere Oost-Europese landen heeft geleid.”
En dat niet alleen: de verschillen in de beroepsbevolking “kunnen op korte termijn ook de lonen in de Unie verlagen, een ondermijnend effect hebben op de arbeidsomstandigheden en de sociale en politieke ontevredenheid aanwakkeren”.
Kribbe en van Middelaar waarschuwen dat de explosieve toename van de intra-Europese immigratie naar het toenmalige EU-lid Groot-Brittannië heeft bijgedragen aan de uitslag van het Brexit-referendum van 2016. Ze hadden ook de duizenden industriële verplaatsingen naar de toetredingslanden kunnen noemen en het honderdduizenden banenverlies in het Westen als gevolg daarvan.
Op het vierde gebied, “Rule of Law and Democracy”, wijst het rapport op de moeilijkheid om van aanvragers te eisen dat zij voorbeeldige regelgeving hebben, terwijl Brussel van mening is dat verschillende huidige leden (Polen, Hongarije en andere landen) de noodzakelijke criteria negeren.
Het laatste gebied omvat “externe veiligheid”. De auteurs merken op dat “het territoriale zwaartepunt van de Unie verder naar het oosten zal verschuiven, van de Atlantische Oceaan naar de Zwarte Zee”, waarmee ze wijzen op de waarschijnlijkheid dat “de afhankelijkheid van de VS op veiligheidsgebied zal toenemen.”
Kortom: aan de ene kant kunnen de EU-leiders hun wens om naar het oosten te trekken niet weerstaan vanwege hun geopolitieke ambities, vooral richting Rusland. Aan de andere kant, als ze deze weg inslaan, zal dit zeker leiden tot fatale spanningen binnen de EU-27.
Een andere niet te onderschatten uitdaging is het vinden van manieren om je eigen kiezers voor je te winnen. Kribbe en van Middelaar herinneren zich dat het Franse en Nederlandse dubbele nee tegen het ontwerp van een Europees Constitutioneel Verdrag uit 2005 volgde op de uitbreiding van 2004.
Vandaar de alarmoproep: “De Unie begint nog maar net in het reine te komen met de uitdagingen, kosten, risico’s en nadelen die een uitgebreide EU met zich mee zou kunnen brengen, om nog maar te zwijgen van de mogelijke reactie van de bevolking, niet alleen tegen de ene of de andere toetreding, maar ook tegen de Unie zelf.”
Om de fatale explosie te voorkomen kan men ervan uitgaan dat er op termijn realistische leiders zullen zijn die het proces – helaas – zullen bevriezen.