referendum

Nooit meer een referendum is referendom

Referenda worden afgeschaft, zodat Den Haag de burgerstem niet meer hoeft te horen. Een referendum over de vraag of dat een goed idee is, komt er niet. Promovenda Eva van Vugt analyseert hoe de regering dit voor elkaar krijgt. “Het is een juridische hersenkraker.”

Nederland is een democratie, dus in theorie heerst het volk. In de praktijk is dat met miljoenen burgers knap lastig. Daarom is democratie in een land als Nederland indirect: eens in de zoveel jaar gaan we naar de stembus en zetten een zelfverkozen politieke elite in het blauwe pluche. Zij schrijven de wetten en bepalen namens alle Nederlanders of wiethandel legaal is of illegaal en bijvoorbeeld wat Nederland doet in internationale kwesties.

Burgers kúnnen meer betrokken worden bij het maken van wetten, bewijst Zwitserland. Daar mogen burgers wetten initiëren, referenda houden en tijdens grote volksvergaderingen van zich laten horen. Gezien de kloof tussen politiek en volk lijkt directe democratie ook wel iets voor Nederland, dachten ze in Den Haag. In 2005 werd aan de burger gevraagd of Nederland moest instemmen met de Europese Grondwet. De burger zei nee, waarop ook Nederland nee zei. Sinds 2014 kunnen Nederlanders bovendien zelf een referendum starten over wetten die de politiek wil aannemen. Er is wel een groot verschil met Zwitserland, zegt promovenda constitutioneel recht Eva van Vugt: “In Nederland worden burgers er pas achteraf bij betrokken, als regering en parlement al hebben ingestemd met een wet.” Referenda zijn niet direct onderwerp van haar promotieonderzoek (zie kader), maar ze houdt de ontwikkelingen nauwlettend bij. En voelde zich geroepen haar juridische licht te laten schijnen over de opkomst en ondergang van referenda.

Bindend referendum

Het raadplegend referendum (initiatief regering) en raadgevend referendum (initiatief burger) zijn niet bindend. Als de burger tegen een wet is, kan de politiek deze alsnog doorzetten. Dat is anders met het bindend referendum: dan moet niet alleen worden geluisterd naar de burgerstem, maar ook gehandeld. In 2005 waren GroenLinks, de PvdA en D66 ervoor het bindende referendum werkelijkheid te laten worden, schrijft Van Vugt in het Nederlands Juristenblad (NJB). In 2013 ging de Tweede Kamer akkoord met het voorstel en in 2014 stemde ook de Eerste Kamer ermee in.


Associatieverdrag

De grondwet moest alleen nog even worden aangepast, zegt Van Vugt in een vergaderhok op de vierde verdieping van gebouw Montesquieu. In artikel 81 staat namelijk dat wetten worden vastgesteld door regering en Staten-Generaal (Eerste en Tweede Kamer). Als burgers een bindende stem hebben, moet de burger aan dit artikel worden toegevoegd. Maar de grondwet wijzig je niet zomaar. Daar moet de Staten-Generaal in twee lezingen mee instemmen. Daarom werd gewacht tot het kabinet-Rutte II de tijd had uitgezeten. Op zijn vroegst na de verkiezingen van maart 2017 zou de tweede lezing aanvangen.

Een verdwaalde bal kan altijd door een openstaand raam vliegen en alles in scherven achterlaten. In 2016, een jaar voordat de stem van de burger heiligverklaard zou worden, was daar geheel onverwacht het referendum over de goedkeuringswet voor het Associatieverdrag met Oekraïne. Initiators Geenpeil, Forum voor Democratie en Burgercomité-EU beweerden dat een verdrag met Oekraïne de Nederlandse burger geld ging kosten. De burger was niet gewend aan referenda, onbekend met het onderwerp en moest in grote haast beslissen of er gestemd moest worden. Extra verwarrend was dat een tegenstem eigenlijk een stem voor het verdrag was, en vice versa. Het verhinderde niet dat er genoeg stemmen werden behaald. Het volk zei nee, het verdrag mocht er niet komen.

Het was een ramp voor Den Haag, zegt Van Vugt. “De politiek had gezegd de uitspraak te eerbiedigen. Dan doe je alsof de uitslag bindend is.” Politici wilden de burgers niet teleurstellen, maar konden het vertrouwen van Europese partijen evenmin schaden. Er kwam een tussenoplossing: Nederlandse politici onderhandelden langer. Ze lieten expliciet vastleggen dat Oekraïne niet als lidstaat werd erkend en dat er geen veiligheidsgaranties afgegeven werden. Van Vugt: “Zie je, ze gaan toch akkoord met het verdrag. Dat is wat burgers zien. In die zin kan de regering het nooit goed doen. Dat vind ik het lastige aan een referendum: het biedt geen ruimte voor een genuanceerde oplossing, maar is vooral een middel om wantrouwen uit te spreken.”

Ingewikkelde kwesties

De politiek was meteen genezen van de wens om de burgerstem te horen. In de tweede lezing sneuvelde de grondwetswijziging voor het bindend referendum. Een unicum in de parlementaire geschiedenis. GroenLinks, eerder nog fervent voorstander, wond er geen doekjes om. De partijleden konden ‘op dit moment geen voorstander zijn van nieuwe instrumenten die ingewikkelde kwesties met een simpel ja of nee beantwoorden.’ Het bindend referendum komt er niet.

Ook het raadgevend referendum is ten dode opgeschreven, waarmee directe democratie in Nederland teneinde komt. De regering had bepaalde wetten, zoals een goedkeuringswet, kunnen uitzonderen van de mogelijkheid om daarover een referendum te houden. “Maar het kabinet ging all the way, door de Wet raadgevend referendum (Wrr) volledig in te trekken.” Aangezien de regering een meerderheid heeft in de Tweede Kamer verwacht Van Vugt daar weinig weerstand bij de intrekking. Van de Eerste Kamer, ook wel bekend als wetgevingskamer, verwacht ze meer. Daar kunnen wetsvoorstellen worden beoordeeld op de kwaliteit, in plaats van de politieke wenselijkheid. “Ik hoop dat ze mijn artikel hebben gelezen, en kritische vragen stellen over de wijze waarop de Wrr wordt ingetrokken.” Al zal ook de Eerste Kamer het raadgevend referendum waarschijnlijk willen intrekken.

De procedure

Voordat je de wet afschaft die referenda mogelijk maakt, kan je erop wachten dat burgers over die intrekking nog een referendum willen houden. Juridisch is dat mogelijk. Zodra de Intrekkingswet is bekrachtigd, moet de minister meteen besluiten dat deze wet referendabel is. Binnen een week moet daar mededeling van worden gedaan in het Staatsblad. De wet kan vervolgens pas na acht weken in werking treden. Kiezers hebben vier weken de tijd om een verzoek tot het houden van een referendum in te dienen. Daarna moet binnen een week worden beoordeeld of er genoeg geldige verzoeken zijn gedaan (minstens 10.000). Is dat zo, dan vervalt de regeling van inwerkingtreding van de wet. En er gaat een nieuwe termijn lopen: kiezers hebben zes weken om minstens 300.000 ondersteuningsverklaringen te verkrijgen. Lukt dat, dan wordt het definitieve verzoek voor een referendum toegelaten en wordt een datum vastgesteld. Als minstens 30 procent van de kiesgerechtigden vervolgens opdaagt en een meerderheid zich negatief uitspreekt, moeten Tweede en Eerste Kamer de wet zo spoedig mogelijk heroverwegen en beslissen of zij die zullen intrekken of toch in werking laten treden.

Het laatste referendum

Maar de regering wil absoluut geen referendum meer zien. In de Intrekkingswet is opgenomen dat de ‘Wet raadgevend referendum’ (Wrr) er niet op van toepassing is. Leuk geprobeerd, maar volgens Van Vugt onvoldoende. Een andere manier om aan een referendum te ontkomen, is de Intrekkingswet onmiddellijk in werking laten treden. Dat kan, als er geen uitstel mogelijk is. “Maar dat het de regering beter uitkomt als er geen referendum komt, lijkt mij geen spoedeisend belang.” Bovendien: zelfs als de Intrekkingswet onmiddellijk inwerking treedt, blijft de Wrr door een overgangsregeling van kracht. Burgers hebben dan nog tijd om een referendum op te starten. Zo komt er in maart nog een referendum over de beruchte Sleepwet, terwijl die wet al per 1 januari in werking had kunnen treden.

Juridisch lijkt een eventueel referendum onafwendbaar. Toch krijgt de regering het voor elkaar. De Intrekkingswet treedt niet alleen onmiddellijk in werking, maar ook met terugwerkende kracht, tot het moment van bekrachtiging. Alle termijnen worden door deze juridische manoeuvre de pas afgesneden en gaan niet lopen, dus kunnen burgers geen referendum houden. Een knappe juridische hersenkraker, maar mag het ook? In principe wel: een latere wet mag een eerdere passeren. Van Vugt is echter niet gecharmeerd van de politieke haast om juridische waarborgen te omzeilen. “Als je geen referendum meer wil is het logisch dat je ook geen referendum wil over de afschaffing van de Wrr, maar vanuit juridisch opzicht is dit flink te bekritiseren.”

“Deze wispelturige houding van de politiek is het best te omschrijven als referandom,” vindt Van Vugt. Wetten zijn niet alleen bedoeld om overheidsbeleid uit te voeren, maar ook als waarborg tegen overhaast overheidsoptreden. Wetgeving verliest de functie van houvast, als deze steeds verandert. Als burgers zien hoe de regering omgaat met de wetgeving, moeten er dan nog respect zijn voor de wet? En waarom eigenlijk zo’n haast? De uitslag van een eventueel referendum kunnen ze naast zich neerleggen. “Tenzij de politieke partijen dan wéér van opvatting zijn veranderd!”

Eva van Vugt (1992) onderzoekt hoe de betekenis van onder meer artikel 50 Grondwet door de tijd is veranderd. De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk, maar wat is dat volk, en wat heeft de opkomst van politieke partijen betekend? Naast haar promotieonderzoek schrijft Van Vugt voor Nederlandrechtsstaat.nl en publiceert in juridische vakbladen over constitutioneel recht.

Abonneer u nu op onze gratis elektronische nieuwsbrief SDB-nieuws klik hier om te registreren

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.