De ‘biecht’ van het IMF
Het Internationaal Muntfonds (IMF) heeft onlangs zijn evaluatieverslag bekend gemaakt over de manier waarop de instelling de eurocrisis en meer bepaald de Griekse crisis heeft behandeld. Het is, eens te meer, leerrijke lectuur, hoewel de berichten over een ‘mea culpa’ wel wat overdreven zijn. ‘Spijt’ is bij het IMF ongekend. Tussen de regels door wordt veel ‘wij weten wel beter’ gelezen. En, mocht hij nog vatbaar zijn voor kritiek, Dominique Strauss Kahn heeft boter op het hoofd.
Vooraleer het rapport te bespreken is het nodig het eerst te verduidelijken.
De interne evaluatiedienst van het IMF is van het IMF maar werkt volkomen onafhankelijk om het beleid door te lichten in termen van overeenstemming met de regels van de instelling. Er wordt ook gekeken naar het al dan niet slagen van een opdracht, niet in termen van sociale of politieke gevolgen maar wel of het vooropgestelde doel werd bereikt. Dat een hele bevolking verarmt of dat een land van de ene politieke crisis in de andere sukkelt is geen bezorgdheid van het IMF. Tenslotte kijkt de evaluatiedienst naar de lessen die uit de studie kunnen getrokken worden voor de toekomst.
Een tweede belangrijke en voorafgaande opmerking is de reikwijdte van de studie. Het gaat in dit geval om drie programma’s van 2010 voor Griekenland, Ierland en Portugal. Het tweede programma van Griekenland van 2012 werd niet geëvalueerd omdat het nog liep toen met deze studie werd begonnen. Over de dramatische gebeurtenissen van 2015 gaat dit rapport dus niet.
Zelfkritiek
Het IMF was veel te optimistisch, zo stelt het rapport, en eigenlijk is dat wel typisch voor de instelling. Zoals men de algemene financiële crisis niet heeft zien aankomen, zag het IMF ook de eurocrisis niet aankomen. Nooit heeft men geloofd dat het grensoverschrijdend kapitaalverkeer zou stil vallen, nooit heeft men gedacht dat het bruto binnenlands product zo sterk zou dalen. Er werd vooral gekeken naar het concurrentievermogen en men stond niet stil bij een mogelijke crisis van de betalingsbalans. De EU had faciliteiten voor crisisfinanciering, vanaf 2010 werden er ‘firewalls’ gebouwd en men dacht dat dit voldoende was. De jaren 2000 werden gekenmerkt door een soort algemene zelfvoldoening. De schuld ligt niet helemaal bij het IMF, zo stelt het rapport, maar het is een feit dat het toezicht onvoldoende was en de analyses niet voldoende rigoureus zijn uitgevoerd. Het IMF heeft de neiging om de nationale autoriteiten te feliciteren van zodra die iets beloven, zonder na te gaan of die beloften ook worden ingelost. En in Griekenland was dat meestal niet het geval.
Het grote punt waar de evaluatiedienst over struikelt is het feit dat er voor de lening van 2010 geen voorafgaande schuldherschikking was gekomen, wat had gemoeten volgens de regels van het IMF, aangezien de schuldenlast van Griekenland ‘naar alle waarschijnlijkheid niet houdbaar’ was. Griekenland kreeg toegang tot buitengewoon hoge bedragen (tot 2000 % van zijn quota bij het IMF terwijl de regels maar 600 % toelaten voor de hele programmaduur), in zoverre dat de leningen aan de drie vermelde Eurolanden 80 % bedroegen van alle leningen die het IMF had uitstaan.
Die beslissing is zonder enige transparantie genomen. De ‘board’, het dagelijks bestuur, werd er zelfs niet van te voren over ingelicht. Toen de beslissing met de gewijzigde regels voorlag, stelde één directeur er een vraag over, anders had men het wellicht niet eens gezien. In elk geval was er een grote meerderheid om het alsnog goed te keuren.
Het hele programma voor Griekenland baadde trouwens in opaciteit en er werden meer informele dan formele beslissingen genomen(§ 79). De evaluatiedienst heeft dan ook niet alle documenten kunnen inkijken en klaagt over de onduidelijkheid van het mandaat dat het kreeg voor deze studie.
Griekenland kreeg in 2012 wel een schuldherschikking, maar toen was de economische situatie al zo slecht dat ze nog weinig kon uithalen. Het IMF had géén plan om de houdbaarheid van de schuldenlast in Griekenland te bereiken.
Samenwerken met een muntunie
Het tweede grote probleem voor de evaluatiedienst is de samenwerking met de EU. De principes daarvan zijn evenmin echt besproken in het dagelijks bestuur en voor het IMF was het de eerste keer dat ze een aanpassingsprogramma voor een rijk land in een muntunie moest behandelen. Maar de EU had er helemaal geen ervaring mee en ondanks de aanvankelijke terughoudendheid werd het IMF gevraagd om bij te springen. Griekenland had in maart 2010 ook officieel om steun gevraagd bij het IMF.
Die samenwerking kon niet anders dan politiek moeilijk liggen. Het IMF werkte in de ‘troika’, de ploeg van de Europese Centrale Bank, de Europese Commissie en het IMF. Maar duidelijke regels en procedures over hoe dat moest gebeuren waren er niet.
De Europese Commissie is echter een uitvoerend orgaan dat zijn opdrachten krijgt van, in dit geval, de eurogroep, de ministers van financiën van de landen van de eurozone. Dat betekent dat de Commissie moet wachten op een politieke beslissing in de eurogroep en daar dan niet kan van afwijken. Of met andere woorden, het IMF is gebonden aan de politieke besluitvorming waar het zelf volledig buiten staat. De schuldherschikking waarvan sprake in vorig punt was al van tafel geveegd in de eurogroep vóórdat het IMF op de trein stapte. Het had er niets meer over te zeggen.
Een tweede probleem is de Europese Centrale Bank die voor een belangenconflict zorgde. Het zat mee aan tafel met het IMF, terwijl de centrale bank in andere gevallen aan de andere kant van de tafel zit. Het IMF kon hier geen voorwaarden stellen voor een ander monetair of wisselkoersbeleid en had dat eigenlijk, volgens de eigen regels, wel moeten doen.
De bevoegdheden tussen de drie pijlers van de troïka waren helemaal niet duidelijk afgebakend. Zowel het IMF als de EU stelden strenge voorwaarden aan Griekenland, zonder veel overleg. Het IMF had contact met de troïka partners maar ook met individuele lidstaten. De ploeg die dan uiteindelijk voor de controles naar Athene afzakte bestond uit 30 tot 40 mensen!
In feite streefden het IMF en de Europese Unie verschillende doelstellingen na. Voor de EU kwam het er op aan de stabiliteit en het project van de eurozone te bewaren; voor het IMF, dat meestal met individuele landen werkt, ging het om het herstel van de financiële en macro-economische stabiliteit van een land. Er was een tegenstelling tussen wat “’goed was voor de eurozone en wat goed was voor het land” (§ 106).
En Griekenland?
Over Griekenland zelf zegt het rapport niet bijster veel. Na het afsluiten van het akkoord begon alles erg goed, maar vanaf 2011 liep het grondig fout. Het BNI was toen al met 15 % gedaald, de werkloosheid steeg boven de 25 % uit en er werden meer en meer vragen gesteld over de toekomst van Griekenland in de eurozone. De politieke instabiliteit nam toe.
Terwijl Papandreou in 2009 bekend had gemaakt dat het begrotingstekort niet 3,6 % maar wel 12,8 of zelfs 15,6 % bedroeg, wordt ook in dit verslag bevestigd dat men al minstens sinds 2004 op de hoogte was van de gebrekkige data. Het IMF toonde niet meer dan ‘mild concern’ (§ 49).
Er was in Griekenland géén ‘national ownership’ van het programma, aldus het rapport. Alle regeringen gaven alle schuld aan externe instellingen voor alles wat mis liep. Er werd erg weinig vooruitgang geboekt met de hervormingen. Van begrotingsdiscipline was weinig sprake en de administratieve capaciteit was zeer beperkt.
En het IMF in dit alles?
Het IMF is niet in de opdracht geslaagd. Maar het is niet zo maar eigen schuld. Er was het gebrek aan efficiënte medewerking van Griekenland, er zaten constructiefouten in de euro en in de procedures van de EU zelf.
Maar hoe dan ook ontstond de indruk, binnen het IMF, dat ‘Europa’ ‘anders’ werd behandeld, en in de buitenwereld dat de geloofwaardigheid van het IMF als onafhankelijke technocratische instelling op het spel stond.
Nergens neemt het IMF enige verantwoordelijkheid op zich voor de barre toestand in Griekenland, dat is ook niet de opdracht van de evaluatiedienst.
Wel worden gewezen op de zwakte van het uitvoerend bestuur van hete IMF dat bovendien onvoldoende geïnformeerd en geraadpleegd werd, op het kuddedenken bij de staf die zich te vaak liet leiden door de collega’s van de EU, op de drang (de ‘eagerness’) om mee te werken aan dit programma.
Al deze problemen zijn niet nieuw, aldus het verslag, het IMF heeft de lessen van het verleden, met name van de Aziatische crisis, nog niet geleerd.
Lessen?
Wie lessen wil trekken uit dit eens te meer leerrijk verslag, moet voorzichtig zijn. De evaluatiedienst weet wat er fout loopt, maar dit betekent niet dat er sprake is van enige ‘spijt’, laat staan dat er een ‘mea culpa’ volgt. Droogweg worden de interne tekortkomingen van het IMF vermeld, wordt de schuld deels doorgeschoven naar Griekenland zelf en naar de EU, en krijgt impliciet de managing director een blaam voor het gebrek aan transparantie en het onvoldoende betrekken van de uitvoerend directeurs bij de beslissingen.
Wat de gevolgen kunnen zijn van het verslag is niet voorspelbaar. Het is lang niet de eerste keer dat er erg kritische verslagen worden gemaakt, ook over de structurele aanpassingsprogramma’s in de derde wereld. Er bestaat bij het IMF – en ook bij de Wereldbank – een brede kloof tussen het beleidsniveau enerzijds en de evaluatiedienst en de onderzoeksdienst anderzijds. Sinds enkele jaren heeft het departement research erg interessante studies gepubliceerd die wijzen op de intrinsiek foute beleidsbeslissingen door te wijzen op foute hypothesen, door het belang van ongelijkheid en belastingen in de verf te zetten en door te wijzen op de rol van vakbonden. In het beleid zelf vindt zoiets nog steeds geen weerslag.
Dat blijkt ook uit het huidige beleid in de derde wereld zowel als in Griekenland. Het IMF gaat verder, zo blijkt uit de rapporten van Isabel Ortiz van de ILO, met het opleggen van soberheidsprogramma’s die zware sociale gevolgen hebben. Ook in Griekenland dringt het IMF momenteel aan op een verdere deregulering van de arbeidsmarkt, op een daling van het minimuminkomen en op makkelijker ontslag van werknemers. Academici legen al jarenlang de waanzin van dergelijk beleid uit, voorlopig zien we enkel een schuchtere poging bij de EU om Portugal en Spanje geen boete op te legen voor hun overmatig begrotingstekort. Het soberheidsbeleid is nog niet van de baan.
Hoe afstandelijk en onafhankelijk dit soort verslagen ook is, wat duidelijk blijkt is dat de beslissingen, bij het IMF zowel als bij de EU, ideologisch en politiek zijn gekleurd.